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养老保险实现全国统筹的七个有利于

2018-06-11

—— 学习十九大报告心得体会

●区局社保处 刘涛

习近平总书记在十九大报告中讲到,要“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度,尽快实现养老保险全国统筹”,这就为我们国家养老保险的统筹级次,指明了方向,提出了要求。总书记提出尽快实现养老保险的全国统筹,我认为对于今后我国的社会保障工作,有以下七个有利于:

一是有利于加快实现养老保险的全国统筹进程,促进社会保障事业的快速发展

养老基金实现全国统筹,可以说是社会各界的共识。而对此唯一不同的认识,就是统筹的时间和步骤问题。

自2013年中央启动新一轮养老保险顶层设计以来,就基本养老金的全国统筹制度一直存在两种思路:一是真正意义的全国统筹,基础养老金由中央统收统支;二是采取省级统筹的方式,建立中央调剂金,由各省上交调剂金互济余缺。从目前的情况看,由于一步到位实现全国统筹难度较大,当前呼声最高并最终被中央相关部门确定的,就是统筹分二步走:第一步先实行省级统筹,建立中央调剂金;第二步再在条件成熟的情况下,实行全国统筹。

这次习近平总书记在十九大工作报告中,明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”,这就为我国的养老保险统筹层级,指明了方向:全国统筹;提出了时间要求:尽快。

笔者认为,社保费在没有实行费改税之前,应加大力度尽快推进养老保险的全国统筹,长痛不如短痛,若通过建立中央调剂金逐步过渡,反而增加了中央和地方间互济余缺的博弈难度及变数。

二是有利于解放生产力,促进人才和劳动力在全国区域内的良性流动

当前社会保障基金统筹级次的不同,造就了各级地方政府出台了一些封建割据式的篱笆政策上的差异。再加上地区间社保费接续转移的不易,不仅限制了人才和劳动力市场的正常流动,不利于解放社会生产力,反而使劳动力流入地区变相地侵吞了流出地区的费基,造成了劳动力流入地区社保费大幅盈余,而流出地区社保费大幅亏空。养老保险基金实行全国统筹,这些篱笆政策问题就会迎刃而解,缴费人在全国各地都可以按照国家规定政策缴纳社保费,人才和劳动力区域间的流动就会变得更加容易,从而为有效解放生产力创造更加有利的条件。

三是有利于统一费负,促进地区间企业的公平竞争,为企业提供公平的发展环境

当前由于省区间养老保险基金的收支结余不同,其收支压力也不一。当期收大于支的东部沿海省份,社保基金支出压力小,降费空间比较大,如职工养老保险单位缴纳的费率比例:东三省为20%,其他省(区、市)根据中央政策下调为19%,浙江省杭州市仅为14%,较其他省份低5-6百分点。费率低,企业负担轻,容易形成政策凹地,便于招商引资,提升企业的竞争力。但对于其他严格执行国家政策的省份地区而言,却造成了区域间政策的不公平竞争。养老保险基金实行全国统筹,费政统一,费率一致,有利于统一费负,促进地区间企业的公平竞争,为企业提供公平的发展环境。

四是有利于解决地区间养老保险收支不均衡的问题,进一步提高中央“统筹全局,宏观调控,有效利用社保基金”的手段和水平

根据2000年以来人社部历年发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公告》数据分析,17年来,我国的养老基金收入规模从2278亿元增长到37991亿元,17年间增长了16.68倍,年均增长18.62%;支出规模从2115亿元增长到34004亿元,17年间增长了16.08倍,年均增长18%;累计结余规模从947亿元增长到43965亿元,17年间增长了46.43倍,年均增长27.75%。总体来看全国养老基金收入规模可观且收大于支,具备较强的支撑能力,但由于地区间经济发展不平衡,统筹级次低,存在着基金分布不均衡的结构性矛盾,地区间收支不均衡问题突出,中长期收支压力较大。

当前我国的养老保险基金由于不是全国统筹,各个地区发展极不平衡,地区基金结余的差异也比较大,东北和中西部人口输出地区基金积累比较少,珠三角和长三角等人口输入的东部及沿海发达省区基金积累比较多,如广东、江苏、浙江、北京、山东、四川这六个省市的养老基金累计结余占到了全国的56.48%①,而黑龙江、吉林、陕西、天津、辽宁等省市收支压力较大,这就亟需财政兜底。在财政补助方面,中央财政承担了主要职责,90%以上的补助都由中央财政负担。随着我国人口老龄化问题的日益突出,基金支付的压力将会越来越大。养老基金实行全国统筹,可以有效解决地区间养老保险基金收支不均衡的问题,进一步提高中央政府“统筹全局,宏观调控,有效利用社保基金”的手段和水平。

五是有利于解决当前统筹级次低的问题,提高社保基金抵御风险的能力,增强中央政府加大对民生投入的责任和水平

社保费的统筹级次,事关社会保险基金互济余缺的范围,也涉及到人才区域间流动后社保费的转移接续的衔接问题。社保费的统筹级次越高,地区间互济余缺抗风险的能力就越强,人才流动后社保费的转移接续问题也就更容易衔接。在社保费制度体系中,社保费的统筹级次直接关系到社保基金蛋糕的大小及吃蛋糕的范围。

整体来讲,截止2016年底,全国城镇职工养老保险基金累计结余达到了38580亿元,较2015年底增加了3235亿元,增长率为9.15%;较2007年底增加了31189亿元,十年间增长率为421.99%,年均增长率为21.84%。但具体来讲,城镇职工基本养老保险基金的收支结余区域不平衡问题非常突出,这直接彰显了区域间抵御社保费收支风险的能力。如陕西、青海、河北、黑龙江、辽宁、吉林6个省区,2015年当期基金的征缴收入不能满足当年的支付需要,出现了当期收支不平衡的问题。

现在养老保险制度的现状是:一方面基本养老保险制度还处于省级统筹阶段,尽管省级统筹喊了多年,但实际情况却不尽然,目前统筹水平不少还停留在地级,甚至县级。如广东省2017年7月1日才实行了企业职工基本养老保险基金的省级统收统支。另一方面越来越多的省份城镇职工养老保险费正面临着当期地收支赤字,将不得不动用历年结余或依赖财政补贴去弥补缺口。过去5-6年财政转移支付了将近2万亿②,养老基金的支付压力越来越大。而解决这一问题的出路便是全国统筹。

自2013年中央启动新一轮养老保险顶层设计以来,就基本养老金的全国统筹制度一直存在两种思路:一是真正意义的全国统筹,基础养老金由中央统收统支;二是采取省级统筹的方式,建立中央调剂金,由各省上交调剂金互济余缺。从目前的情况看,由于一步到位实现全国统筹难度很大,当前呼声最高的,就是统筹分二步走:第一步先实行省级统筹,建立中央调剂金;第二步再在条件成熟的情况下,实行全国统筹。

养老基金实行全国统筹,可以有效解决当前统筹级次低的问题,提高社保基金抵御风险的能力,增强中央政府加大对民生投入的责任和水平。

六是有利于解决退养人员地区间工资待遇的差异问题,逐步缩小收入差距

我国养老保险自设立以来,一直属于地方统筹。由于我国地区间社会经济发展不均衡、同一地区不同行业间也存在工资差异,这就造成了不同地区间及同一地区不同行业间,不论是在职职工还是退养人员之间都存在地收入差距。养老基金实行全国统筹后,国家可以通过宏观调控等有效手段,逐步解决退养人员待遇差距过大的问题,缩小区域及行业间的收入差距。

七是有利于促进费改税,为最终较为科学有效地解决社会保障这一事关民生和社会稳定大局的大事奠定了坚实基础

社会保险费改税一直是社会各界争论的热点。支持费改税者认为:一是将会提高社会保险的征收力度和统筹层次、有利于公平负担, 保证社会保险缴款基数的真实和足额征收, 有利于社会保险资金的收缴; 二是利用税收的法律强制性将更多的人纳入社会保险范围, 可以进一步扩大社会保险的覆盖面,扩大税基; 三是利用税收的统一性提高社会保险的统筹层次, 将其提高到全国统筹,有利于资金统一调度; 四是利用税务机关的征管优势, 有利于降低社会保险资金的征管成本, 加强社会保险资金的监管安全。

反对费改税者认为:一是通过税收筹资与我国现行社保制度不匹配,存在理论上的障碍,尤其税收的公共性与社保基金个人账户的私有性相冲突、税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突,都是费改税无法逾越的障碍;二是社保改革的主要潮流是加强个人缴费与未来权利之间的联系,多缴多得,有助于健全养老保险制度的激励约束机制,增强制度本身的吸引力,而社保税不能体现缴税与待遇之间的关联;三是实行费改税,需要确定纳税人的范围、纳税的基数、统一的税率等,在我国目前二元社会经济结构的前提下,参保对象又多元化,很难在这些方面做到统一;四是部门间利益难以协调。在我国目前的二元征收模式(十三届全国人大一次会议已确定由税务部门征收,下一步就是具体实施推进)下,费改税势必引起人社和税务部门间的利益冲突。

折中的意见认为:费改税是大趋所趋,但目前条件还不成熟,宜循序渐进推进。

总体来讲,“费改税”的合理性在于其注意到了我国现行社会保障收费制度的种种弊端,试图利用税收的法定性、统一性、强制性、成本低的特点,有针对性地解决当前效力低、范围小、收缴难、差异大、成本高、监督难等问题。但“费改税”的支持者无法从理论上和实践中阐述税收的强制性、固定性、公共财政性,如何与社会保障所要求的权利与义务的一致、个人账户与社会统筹相结合之间兼容衔接的问题,不能充分说明社会保障税所具有的专税专用、保障个人所有权等特点。造成“税收的公共性与社保基金个人账户的私有性相冲突”的根本原因,主要是“统账结合”的征费筹资模式。当前,我国的社保基金逐渐形成了“统账结合”的征费筹资模式,社保基金由雇员单一承担发展到由财政、雇主和雇员三方分担,创设了“社会统筹与个人账户相结合”的社会保险制度。其中社会统筹属于公共积累,系国家产权,它强调社会互济、分散风险和保障性强的特点;而个人账户属于个人产权,其将个人贡献与最终收益直接挂钩,强调个人的自我保障意识、激励机制和劳动贡献差异等,带有强制储蓄的性质。社保费改税之所以遭受质疑,最主要的原因就是我国实行统账结合的制度,反对者认为只能对社会统筹部分进行税的改革,而对于个人的账户,因其产权属于个人所有,不能将其平均化。“费改税”的反对者看到了税与费在理论性质上的区别,然而在现实中,“费改税”的反对者却也承认税与费的强制性并无高低之分,因此无法说明为什么不将费改税,从而充分利用税收制度的强制性。

笔者认为:抛开理论之争和部门利益不谈,仅就实践层面而言,费改税利大于弊。费改税后,当前的许多难题将迎刃而解。如区域间收支不平衡的问题,再也不用中央和地方通过协商博弈以上划调剂金的方式来加以解决,统筹级次问题也会一步提升到位,基金的安全问题也将得到有效解决,资金的沉淀浪费和贬值问题也将得到有效化解,区域间费率差异造成的企业竞争不公平的问题也将得到根本改变,社保扩面或断保的难题将从根本上得以解决或遏制,缴费人的切身权益将得到有效保障和根本改观,社保的公平正义(税率的统一可以有效解决当前区域间企业缴费不公的问题,全国统筹即可以化解因国家政策投资形成的区位优势,也可以逐步有效解决缴费人退休后区域间的待遇差别问题)将得到大幅度提升,而这些利国利民的好事,却不是费所能解决的。可以说,费改税,将是我国社会保险费的最终目标,而十九大确定的实行养老保险全国统筹及十三届全国人大一次会议确定的税务征收社会保险费模式,将为下一步我国实行社保费改税,奠定了坚实的统一征缴的大格局和组织保障等基础。

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