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新形势下调整地税部门基层税收征管工作重心的思考

2017-10-20

●开发区局课题组

2016年7月,“营改增”政策全面推开,我国流转税制的结构转换基本完成,这标志着我国增值税制真正与国际上通行的增值税制接轨,开启了税收发展的新阶段,也标志着组建了22年的地方税收管理机制在组织收入、税收征管、经费保障、机构设置等方面将发生重大的变化。

“地税怎么办”的问题正在成为社会各界特别是地税干部职工关注的热点问题,地税干部将开启“第二次创业”,地税征管工作的重心也将发生重大转移。面临新形势和新要求,基层地税部门和广大地税干部必须正视基层征管工作存在的问题,把握好改革机遇,更好地发挥税收职能作用,服务地方经济社会的发展。

一、当前基层征管工作存在的主要问题

新形势下,基层地税征管工作显现出五个方面的突出问题,必须引起高度重视。

一是经济结构引发税源结构的变化加大了基层征管工作的难度。随着经济结构和产业结构的不断变化,经济社会环境复杂多变,纳税人的经营方式也日趋复杂多样,税源监控是否到位,税源信息是否准确、真实和对称,成为影响税收征管效益和效率的重要因素。然而,由于税务机关大多都是从纳税人申报资料中获取信息资料,是对纳税人经营活动的事后评析,对纳税人事前事后的监督较少,对于新生税源或纳税人未报送的信息,只能是估计带统计,不能掌握真实的税源信息,从而导致税源管理难以实现有的放矢。

二是传统征管资源的配置制约了基层税收征管工作的高效开展。税收征管成本是关系税收征管效率的一个重要因素。从开发区地税局看,在征收管理一线,按照税源专业化管理的要求,重点税源、一般税源和个体税源分别由征收管理二所和征收管理一所实行分类管理。截止2017年上半年,一所正常管户6297户,二所正常管户470户,一所小微企业以及个体工商户由于规模小、数量众多、分布零散,再加上税收监管手段相对缺乏,配备管理员10人,人均管户629户,组织收入16163万元;二所由于管户不多,征管资源配置较少,管理员5人,人均管户94户,组织收入27050万元,有限的征管资源配置不合理,导致征管力量不足。

三是现行征管职责界定的不明晰直接导致税源管理工作的乏力。目前,基层征管工作存在着各环节分工不清、职责界定不明、相互衔接不到位等问题。税款的征收、管理、稽查衔接不紧密,给基层正常的征管工作带来许多负面影响,管不严,查不实、征不足,削弱了税务机关对纳税人的有效管理和监控力度。再加上基层管理人员缺乏风险管理意识,纳税评估工作能力不足,导致税源监控和管理乏力。

四是人浮于事矛盾的加剧影响了基层税收征管工作的顺利开展。随着经济的不断发展和国家大众创业鼓励政策的出台,开发区地税局纳税户数逐年迅猛增加,截止2016年底,正常管户6147户,月均增加200多户,人均管户451户,且管户的经营形态、核算方式日趋多元化,税收管理员人少事多的矛盾格外突出。再加上考核工作不断加强,2017年,5个科室考核两个税务所的指标有21项178个考点,平均每月需要上报科室的指标有7个考点,且要求高,时限强,增加了基层一线人员的工作量。此外,各税务所还要履行好基层党支部的工作职责和内部管理事务,税源管理不到位的问题有发生。

五是信息化应用水平不高造成税收征管工作难以实现快速发展。目前基层税收管理员开展管理的手段,基本上还停留在层次比较低的人机结合层面,信息系统的整体应用水平跟不上软件开发建设的速度。计算机基础普遍较薄弱的一线税务干部要在很短的时间内学会各个系统的基本功能,并教会纳税人使用相关模块。但是,由于基础薄、时间紧、学习内容多,多数管理人员对系统的应用只停留在最基本、最常用的功能操作上,复杂、综合一点的功能根本不会用或用不上,更不用说将几个系统的数据进行综合分析比对了,从而大大限制了征管系统强大功能的充分发挥。

二、改革发展为基层征管工作带来的挑战和变化

自1994年税制改革后,我国税收征管改革先后经历了从“一员进厂,各税统管”、“三分离”、“两分离”、“三位一体”、“以纳税申报和纳税服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”,到现在加入“风险管理”的不断深化过程,基层征管工作在改革的进程中得以完善和加强。下一步,我们在思考基层征管工作重心转移的问题时,必须考虑当前改革为基层征管工作带来的挑战,避免造成由于改革引起的人、财、物的浪费。

(一)“营改增”全面实施带来的挑战。“营改增”后,地税部门的管理对象和征管格局将会发生重大变化。主要表现在:一是成熟的征管体系受到冲击,地税部门组织收入职能明显弱化,面临着重新定位的境遇,加上国地税在管理权限和各自利益方面存在博弈,势必会增加协作难度,而且也增加税收征收管理难度。二是征管的主要抓手出现缺失。“营改增”后,地税部门行之有效的以票控税的手段随之失去功效,对管户的有效控管力将受到影响,漏征漏管的风险增大。三是地方税种的监管难度加大。“营改增”后,营业税全部丧失,企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的增长空间,随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失,势必造成地税三大主体税种全面削弱。

(二)风险管理工作的开展带来的挑战。2009年4月,税务总局下发的《全国中长期税收征管工作规划(2010—2015)》中首先提出风险管理理念;2012年7月,全国税务系统深化税收征管改革会议进一步明确指出要“建立以税收风险为导向,以分类管理为基础,以信息管税为依托,以重点税源管理为着力点,以提高纳税人遵从度和纳税人满意度为目标”的现代税收征管体系;随后,国家税务总局先后下发了《关于加强税收风险管理工作的意见》、《关于进一步加强税收风险管理工作的通知》,自治区地税局也下发了《自治区地税局关于加强税收风险管理工作的实施意见》,防范和规避税收风险在税务部门内部达成共识,风险管理工作给基层征管工作改革带来了新的课题。

(三)纳税服务多样化带来的挑战。随着互联网的发展和税务总局税收现代化步伐的加快,税务部门另一个核心工作——纳税服务工作日益成为基层工作的重中之重。“互联网+税务”的不断发展给纳税服务多元化格局带来了现实挑战,也给基层征管工作提出了新的要求。“互联网+”时代既推动大众创业、万众创新,让纳税人与社会公众视界不断拓宽,更倒逼基层征管工作的不断创新和发展。

(四)内部管理工作的加强带来的挑战。2015年,全国税务系统开始推行绩效管理工作,宁夏地税绩效考核系统也全面上线,“指挥棒”作用发挥明显。但从基层看,近年来开展的群众教育实践活动、“三严三实”专题教育和两学一做学习教育带动了反对“四风”、反腐倡廉的全面深入,内部绩效管理更加规范,问责追责机制更加严密,津补贴规范后激励措施呈现“旧的不敢用、新的不好用”问题,队伍管理要求“严管善待”,却呈现出“善待给不足、严管不到位”现象。加上地税系统基层干部老龄化问题日益凸显,征管一线缺失“老师傅”,“修行靠个人”现象的日益加剧,都为做好基层征管工作带来了新的挑战。

三、正视问题,应对挑战,实现基层征管工作的重心转变

上面千根线,下面一根针。基层是地税一切工作的基础和落脚点。在近日召开的全国税务系统基层工作会议上,总局提出深化“放管服”优化税收环境,“放管服”改革是发挥税收职能、改善营商环境的必然要求,是强化征管基础、提升征管水平的内在要求,为进一步做好基层工作指明了方向。作为改革的参与者和推进者,基层干部必须正视改革带来的问题,按照《深化财税体制改革总体方案》和《深化国、地税征管体制改革方案》,找到基层征管工作新的重心,推进基层征管工作的新发展。

(一)优化机构设置,培养管理人才,增强基层征管工作的保障。要着手加强四个方面的工作。一是合理设置组织机构。要结合税源分布特点,按照纳税人规模和行业特点,扁平化、专业化设置组织机构,减少管理层级,合并职能交叉重叠的部门,加大“三集中三审批”推进力度,更好地开展专业化服务,更直接地监控税收管理风险。二是要尽快完善管理层级。打破行政属地限制,突出和加强对区域大企业及重点税源行业的风险管理和纳税服务,在税源规模大、密度大的区域加大机构管理资源配置力度,把有限的资源优先配置在规模大、密度大、风险大的区域。三是要着手培养管理人才。建立一支素质过硬的不同层级的税源专业化管理队伍。探索实施对新入职的税务人员开展“以师带徒”制度,营造“适应——提高——出徒”的良好职业发展氛围。四是用好竞争激励机制。本着以工作业绩为核心,以绩效考评为手段的干部绩效考核机制,注重把考核结果与干部的提拔任用、非领导职务的聘用等利益有效挂钩,建立一支德才兼备的高效率、高素质的地税干部队伍。

(二)转变管理理念,创新征管方式,激发基层征管工作的活力。要在“升、轻、强”上下功夫。一是树立现代理念,提升管理站位。国家税务总局提出2020年基本实现税收现代化,为此,要树立现代化税收征管理念,着力解决传统征管方式与纳税人成倍增加的矛盾,解决企业集团化运作与大数据时代需求的矛盾,助力征管率先实现现代化。二是整合征管资源,减轻基层负担。以风险管理为导向全面调整机构职能,把更多优质人才向税源集中地配置,向风险管理部门配置,发挥人力资源优化配置的集成效应。以“属地+行业+特定事项”为路径探索分级分类管理,高效投放征管资源,精准防控涉税风险。探索“专业化+团队化”管理模式,推动“单兵作战”向“团队作业转变”,促进征管资源利用规范化和高效化。三是创新征管模式,加强基层征管。将部分业务骨干从相对繁杂、琐碎的日常事务性工作中解放出来,放到重点税源管理、纳税评估、风险管理等专业性较强的岗位上,实施重点税源专人负责,实行精细化管理,一般税源区域统筹,从而实现从管户向管事的转变,提高基层征管工作效率。

(三)强化风险管理,突出风险应对,降低基层征管的执法风险。基层税务部门要以风险管理为导向,进一步加强基层征管工作。一要牢固树立风险理念。领会税收风险管理的内涵和精髓,切实转变税收管理理念,克服畏难情绪,形成广泛共识,有条不紊地推进风险管理工作。二要抓紧抓牢管理“牛鼻子”。坚持把风险管理贯穿税收征管全过程,以风险管理为导向、信息化为支撑,推动基层征管工作由“管户”向“管事”过渡,使基层税收管理人员集中力量从事风险管理工作。三要开展风险分析工作。结合经济运行走势、行业特点、经营规模、税收政策、税收风险特征、典型案例等因素,建立税收风险管理指标体系,寻找风险点,开展风险预警分析和风险等级的评定。四要实施差别化风险应对工作。对无风险的纳税人采取优化纳税服务、提供绿色通道、在涉税事项审批等方面提供方便、快捷、个性化的服务;对低风险纳税人,采取纳税辅导、风险提示等服务方式应对;对中等偏高等级风险的纳税人,则实施案头审核评税及税务约谈等评估方式应对;对较高风险等级的纳税人,采取实地检查、核定等评估方式应对;对高风险等级纳税人则采取全面实施税务稽查以及移送司法部门等方式进行应对。

(四)立足优化环境,促进纳税遵从,以服务带动基层征管工作。王军局长在全国税务系统基层工作会议上要求全国税务系统“要结合营商环境评价标准,持续改进和升级纳税服务工作”。现阶段,基层征管工作要从简政放权、放管结合和优化服务这三个基本着力点上,推动工作重心的转变。一是权力履行到位,让纳税人“更有感”。坚持简政放权同步推进,及时纠正变相审批的现象,确保在区局公布的许可事项外再没有许可事项。二是政策执行到位,让纳税人“更有感”。全面落实结构性减税政策,重点抓好小微企业税收优惠政策和国务院6项减税政策的落实,确保税收优惠政策落实到位。三是监督管理到位,让纳税人“更有感”。要完善取消和下放的行政审批事项的后续管理措施,评估管理风险;强化业务培训,规范管理流程,加强备案管理工作;加强与工商部门联系,排查虚假登记和漏征漏管户的查补;落实“多征合一”改革制度,做好国地税管户核查工作,实现纳税人信息的统一真实和完整。四是纳税服务到位,让纳税人“更有感”。要持续推进“便民办税春风行动”,最大限度地便利纳税人。围绕提高办税效率、缩短办税时间和兼并征管资料等内容,发现管理堵点,解决管理难点,诊治管理痛点;推进国地税合作;加快实施“互联网+税务”行动计划,优化宁夏电子税务局,加大自助办税服务终端的建设,推广手机APP等互联网办税终端的应用,开启纳税服务的现代化时代。

(五)狠抓绩效考核,打牢基础工作,全面提升基层的征管水平。征管绩效考核涵盖税源登记、户籍管理、税种鉴定、发票管理、申报征收等征管工作全部流程,绩效考核的目的就是要提高征管工作的质量和效率,引导基层单位在重视考核指标结果的同时,更加注重对整个征管工作过程的监控。一是进一步完善征管绩效考核机制。把征管绩效考核作为强化税收征管水平的主要抓手,将所有指标落实分解到各责任部门,责任人,并加强上下级征管部门的沟通协调,使绩效考核落实到征管工作的实处、落实到日常征管工作中去。二是正确认识对待考核结果。注重发挥考核结果的运用,对考核结果要与干部进行交流,使被考核者清楚错在哪里,今后应如何做,同时允许干部解释、争辩,充分调动干部的积极性。三是注重平时工作的抽查考核。征管工作是一项日常性、长期性的工作,在平时工作中注重抓好抓实,充分发挥以考核促管理的作用,避免等到检查考核时才去临时抱佛脚的问题,只有这样,才能真正提高征管水平。

课题组组长: 杜学章

课题组副组长:骆 静

课题组成员: 张 莉 董华伟 杨晓哲 王 磊

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